De oudste juridische basis voor samenwerking over de grens wordt gevormd door de bilaterale en multilaterale overeenkomsten als uitwerking van de Kaderovereenkomst van Madrid (1980). Deze overeenkomsten zijn bedoeld voor lokale publieke overheden. De nationale rechtsbasis voor deze samenwerking is vaak terug te vinden in de wet- en regelgeving voor intergemeentelijke samenwerking. Het bovenstaande verklaart ook waarom de samenwerkingsverbanden op basis van deze juridische instrumenten vooral bestaan uit lokale en publieke partners. De meeste van deze Overeenkomsten bieden een mogelijkheid tot het vormen van een grensoverschrijdend samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid. De Benelux Overeenkomst Grensoverschrijdende Samenwerking gaat hierin het verste met de mogelijkheid om ook bevoegdheden toe te kennen aan de samenwerkingsverbanden tot het nemen van bindende besluiten. Het interne recht bepaalt de bevoegdheden van de betrokken partners in de samenwerking. De EGTS verordening heeft een aantal vernieuwende elementen gebracht ten opzichte van de mogelijkheden van de Kaderovereenkomst van Madrid, zoals de mogelijke deelname van centrale overheden. Maar in sommige opzichten betekent de EGTS een achteruitgang. Zo is bijvoorbeeld voorafgaande goedkeuring vereist en zijn een aantal terreinen uitgesloten van samenwerking. Daarnaast biedt de EGTS door de toepassing van het recht van de maatschappelijke zetel geen oplossing voor een aantal praktische problemen bij de samenwerking, zoals het in dienst nemen van personeel.

De Kaderovereenkomst van Madrid

Raad van Europa
Avenue de l’Europe, F-67075 Straatsburg Cedex,
Tel: 0033-3-88.41.20.00
webmaster.local@coe.int
www.coe.int

De Raad van Europa is één van de pioniers van de lokale grensoverschrijdende samenwerking. In het kader van deze organisatie is in 1980 in Madrid de Europese “Kaderovereenkomst Grensoverschrijdende Samenwerking tussen territoriale samenwerkingsverbanden of autoriteiten” van Madrid. aangenomen, die geldt als het referentiedocument voor alle latere initiatieven op dit vlak, tot en met de recente EGTS-Verordening. Elke Staat die deze kaderovereenkomst heeft geratificeerd, “verbindt zich ertoe grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen en autoriteiten binnen haar rechtsmacht en territoriale gemeenschappen en autoriteiten binnen de rechtsmacht van andere Overeenkomstsluitende Partijen te vergemakkelijken en te bevorderen. Zij tracht te bevorderen dat overeenkomsten en regelingen, die hiertoe noodzakelijk blijken te zijn, tot stand worden gebracht, rekening houdend met de voor elke Partij geldende constitutionele bepalingen. De Kaderovereenkomst voorziet niet in concrete juridische instrumenten voor lokale overheden om de samenwerking gestalte te geven. Daarvoor verwijst zij naar bilaterale of multilaterale akkoorden af te sluiten tussen aangrenzende Staten. Inmiddels heeft een aanvullend protocol bij deze Kaderovereenkomst uit 1995 deze lacune gevuld, Hetzelfde geldt voor een tweede aanvullend protocol waardoor het toepassingsgebied van de Kaderovereenkomst wordt uitgebreid tot niet-aangrenzende, zgn. interterritoriale, samenwerking.

Toepassingen van de Kaderovereenkomst van Madrid

Benelux Overeenkomst Grensoverschrijdende Samenwerking

De "Benelux Overeenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale samenwerkingsverbanden of autoriteiten” is een toepassing van de “Kader Overeenkomst Grensoverschrijdende Samenwerking tussen territoriale samenwerkingsverbanden of autoriteiten” van Madrid. Dit verdrag was eerder in het kader van de Raad van Europa tot stand gekomen. De Benelux Overeenkomst biedt een geschikt juridisch instrumentarium voor publiekrechtelijke grensoverschrijdende samenwerking. Zij maakt het mogelijk, dat gemeenten, provincies, intercommunales, OCMW, streekgewesten en zelfs polders en wateringen of waterschappen rechtstreeks grensoverschrijdend met elkaar samenwerken op basis van het publiek recht. De Benelux Overeenkomst trad op 1 april 1991 in werking. De Bijzondere Commissie voor grensoverschrijdende samenwerking in de Benelux heeft als aanvulling op de Overeenkomst een Aanvullend Protocol opgesteld met als doel het toepassingsgebied van de Overeenkomst te verruimen tot andere publiekrechtelijke en onder bepaalde voorwaarden zelfs privaatrechtelijke rechtspersonen. Uitgangspunt bij de grensoverschrijdende samenwerking is altijd de wens van de partners zelf om te komen tot een bepaalde vorm van samenwerking. De partners kunnen daarbij niet de regels van het interne recht omzeilen. De Benelux Overeenkomst kent drie verschillende vormen van samenwerking. De lichtste vorm waarvoor overheden kunnen kiezen is de administratieve afspraak, een soort van lichte regeling voor leveringen en diensten tussen lokale overheden. Het grensoverschrijdende gemeenschappelijke orgaan als tweede vorm van samenwerking is afkomstig uit het Nederlandse recht. Deze lichte startvorm biedt een goede basis voor grensoverschrijdende samenwerking en kan later altijd worden uitgebouwd. Een gemeenschappelijk orgaan bezit geen rechtspersoonlijkheid en kan geen financiële middelen beheren of personeel in dienst nemen. Het grensoverschrijdend openbaar lichaam is de zwaarste vorm van samenwerking. Het openbaar lichaam bezit rechtspersoonlijkheid en een gelede structuur. Binnen deze vorm van samenwerking kunnen voor de partners en de burgers bindende besluiten worden genomen. Wel moeten de statuten in overeenstemming zijn met het interne recht.

De Overeenkomst van Isselburg-Anholt

De doelstelling van de Duits-Nederlandse Overeenkomst van 23 mei 1991 (Tractatenblad 1991/102, in werking getreden 1 januari 1993, Trb. 1992/207) is vergelijkbaar met die van de Benelux-Overeenkomst, namelijk het binnen de bevoegdheden van het interne recht scheppen van de mogelijkheid voor decentrale overheden om op publiekrechtelijke basis grensoverschrijdend samen te werken. De tot samenwerking gerechtigde overheden zijn (met wat nuanceringen) in Nederland de gemeenten en provincies alsmede de openbare lichamen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen, voor zover bevoegd op basis van hun interne (gemeenschappelijke) regelingen. In het Land Nedersaksen kunnen Gemeinden, Samtgemeinden en Landkreise grensoverschrijdend samenwerken. In het Land Noordrijn-Westfalen kunnen Gemeinden, Kreise, Landschaftsverbände en de Kommunalverband Ruhrgebiet over de Duits-Nederlandse grens heen samenwerken. Voorts kunnen de Noordrijn-Westfaalse en Nedersaksische samenwerkingsverbanden van gemeente (Zweckverbände), indien hun interne regeling dit toelaat, deelnemen aan de grensoverschrijdende samenwerking. Deelname van privaatrechtelijke rechtspersonen aan de samenwerking tussen decentrale overheden, met uitzondering van deelname aan de overeenkomsten waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt opgericht, is eveneens mogelijk, vergelijkbaar met hetgeen het Protocol bij de Benelux-Overeenkomst regelt. Er kan tot de volgende samenwerkingsvormen worden overgegaan: het treffen van een gemeenschappelijke regeling, waarbij een openbaar lichaam (Zweckverband) wordt opgericht, een gemeenschappelijk orgaan (Arbeitsgemeinschaft) wordt ingesteld of een andere overeenkomst wordt gesloten (öffentlich-rechtliche Vereinbarung). Twee van de drie vormen van samenwerking, namelijk het oprichten van een openbaar lichaam en een gemeenschappelijk orgaan zijn als zodanig ook in de Benelux-Overeenkomst genoemd. Voorshands lijkt ook de derde vorm, namelijk een gemeenschappelijke regeling waarbij geen openbaar lichaam of gemeenschappelijk orgaan wordt ingesteld, het equivalent van de administratieve afspraak ex Benelux-Overeenkomst. Belangrijk is dat het openbaar lichaam niet bevoegd is algemeen verbindende voorschriften vast te stellen of bij beschikking verplichtingen op te leggen aan burgers. Deze vorm van samenwerking kent wel de mogelijkheid dat (publiekrechtelijke) rechten en plichten voor de deelnemende overheden ontstaan maar niet voor derden.

Het Belgisch-Frans Akkoord inzake de grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen en lokale openbare lichamen (Overeenkomst van Brussel)

Hoewel in de praktijk lokale, gedecentraliseerde overheden (gemeenten, provincie, intercommunales, departement, région) aan weerszijden van de Belgisch-Franse grens al jarenlang onderling samenwerkten, voorziet het Akkoord van Brussel in het noodzakelijke regelgevende kader. Het akkoord is in september 2002 door de Franse regering enerzijds, en de Belgische federale en deelstatelijke regeringen anderzijds, ondertekend te Brussel. Het Akkoord maakt het voor lokale besturen mogelijk om grensoverschrijdende samenwerkingsakkoorden te sluiten. Deze zijn beperkt tot afspraken over eigen bevoegdheden. De overeenkomsten kunnen geen rechtsregels opleggen aan de burgers en ook geen betrekking hebben op politietaken. In hun overeenkomsten kunnen de lokale besturen besluiten tot de oprichting van permanente structuren. Het Akkoord van Brussel stelt daartoe de bestaande nationale rechtsvormen voor interlokale samenwerking (zoals intercommunales) open voor lokale besturen uit het partnerland. Daarnaast is voorzien in de mogelijkheid om een nieuw type samenwerkingverband, op te richten: het “lokaal samenwerkingsverband voor grensoverschrijdende samenwerking” (LSGS). Nieuw is ook dat Staat, Gemeenschap en Gewest partij kunnen zijn bij een grensoverschrijdende samenwerkingsverband, dit om tegemoet te komen aan problemen met de verschillen tussen bevoegdheden in beide landen.